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注意：43号文或将改變中國(country)！

作(do)者：admin 浏覽量：發布時(hour)間：2014-10-23 返回上(superior)級

導讀

不(No)僅僅因爲(for)它要(want)解決沉珂已久、但是(yes)曆史價值亦不(No)可低估的(of)地(land)方債堰塞湖問題，還因爲(for)，這(this)或将是(yes)塑成中央、省部、市縣、鎮、村五級行政體制的(of)一(one)個(indivual)關鍵節點；或将成爲(for)由經濟體制改革，而促成“政制”改革的(of)一(one)個(indivual)扳手；或将很大(big)程度上(superior)改變影響中國(country)數十年的(of)“市長經濟”。

43号文到(arrive)底明說了(Got it)什麽？

43号文，首要(want)目标是(yes)治理地(land)方債。

媒體報道，這(this)份名爲(for)《地(land)方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》已于(At)日前下發至地(land)方财政部門。《辦法》規定：截至2014年底的(of)存量債務餘額應在(exist)2015年1月5日前上(superior)報；将存量債務分類納入預算管理；統籌财政資金優先償還到(arrive)期債務；2016年起隻能通過省級政府發行地(land)方政府債券方式舉借政府債務。

其中比較關鍵的(of)幾個(indivual)點包括：

鎖定存量，堰塞湖不(No)能擴大(big)。鎖定後的(of)政府債務及或有債務存量債務餘額隻減不(No)增，除正常清償外，債務數據不(No)得調整。

納入預算管理，财務公開。地(land)方各級政府要(want)将鎖定後的(of)政府債務及或有債務情況及時(hour)向同級人(people)大(big)或其常委會報告，并按照信息公開有關要(want)求及時(hour)向社會公開。鎖定債務餘額後，地(land)方各級政府、各部門、各債務單位要(want)将政府存量債務分類納入預算管理。

拟定償債順序，近乎于(At)爲(for)地(land)方政府資金建立财務制度。按照規定，一(one)般公共預算可償債财力不(No)足以(by)償還到(arrive)期一(one)般債務的(of)，可調入政府性基金預算資金和(and)國(country)有資本經營預算資金償還；政府性基金預算可償債财力不(No)足以(by)償還到(arrive)期專項債務的(of)，可調入國(country)有資本經營預算資金償債——這(this)等于(At)要(want)提前把地(land)方政府各項收入納入企業一(one)樣的(of)财務制度。

分類管理，不(No)兜底。對于(At)公益性（如棚改區）、商業性做了(Got it)比較徹底的(of)劃分，城投債一(one)分爲(for)二，商業性的(of)必然要(want)引入BOT、PPP等方式處理——但是(yes)，也意味着如果沒私營企業參與就必須壓縮相關投入，這(this)樣才更能接近市場定價。

一(one)言以(by)蔽之，公益的(of)歸公益，市場的(of)歸市場，誰家孩子誰抱，18萬億地(land)方債已經擺上(superior)案闆等待處置了(Got it)。

43号文到(arrive)底暗藏了(Got it)什麽?

弦外之音往往比字面意思更爲(for)重要(want)，43号文暗含了(Got it)什麽？

第一(one)，市長們(them)被削權了(Got it)。

過去很多市長也做市場，房地(land)産與賣地(land)收入是(yes)第一(one)大(big)資金來(Come)源，城投債、地(land)方融資平台是(yes)關鍵經營平台。客觀講，這(this)種市級競争機制促進各地(land)政府大(big)力招商引資、基建上(superior)大(big)幹快上(superior)，對經濟發展起了(Got it)不(No)小的(of)正面促進作(do)用(use)。

但是(yes)，随着大(big)、中、小城市基本建設趨于(At)尾聲，各大(big)行業趨于(At)産能過剩，生(born)産力紅利日趨減少，未來(Come)的(of)發展主要(want)要(want)靠産業升級、科技創富，這(this)是(yes)前期勞動力密集、資本密集方式所不(No)能解決的(of)，市長們(them)也無能爲(for)力；同時(hour)，越來(Come)越高的(of)地(land)方債務帶來(Come)的(of)風險正在(exist)日益增大(big)，賣地(land)收入難以(by)爲(for)繼，市長們(them)爲(for)了(Got it)創造GDP而繼續加大(big)資本投入必将導緻債務風險爆炸。

當市長搞經濟弊大(big)于(At)利的(of)時(hour)候，其曆史使命必将走向終結。

第二，地(land)方政府“三元化”裂變。

過去地(land)方政府的(of)職能可以(by)看作(do)是(yes)三個(indivual)組成部分，部分管理與服務職能，主要(want)是(yes)經典的(of)行政職能，如公安、社保，也就是(yes)“小政府”；部分事業單位職能，如教育、醫療，也就是(yes)中政府；還有部分大(big)政府，如招商引資、城市建設。未來(Come)的(of)裂變方向是(yes)這(this)三種身份分裂，完善小政府相關職能，事業單位部分企業化、部分政府化，而大(big)政府的(of)智能盡量都市場化。

這(this)種身份的(of)變化影響至深，難度極大(big)，爲(for)曆朝曆代所頭疼。因爲(for)，中央和(and)地(land)方向來(Come)是(yes)競合關系，如果地(land)方尾大(big)不(No)掉終成諸侯，如果地(land)方無利則發展動力不(No)足，精英階層何必當官？所以(by)經常是(yes)一(one)抓就死，一(one)放就亂。

所以(by)，以(by)個(indivual)人(people)判斷，大(big)、中、小政府的(of)職能要(want)劃分清晰，是(yes)爲(for)了(Got it)科學管理；同時(hour)，也必須提升相關官員、國(country)企高管的(of)薪資待遇，并建立類似歐美的(of)“旋轉門”——反腐在(exist)先，制度化其次，最後就是(yes)等效的(of)激勵措施。

但是(yes)，僅就地(land)方行政長官來(Come)說，其權利被削除之大(big)，也可能是(yes)中國(country)自秦代以(by)來(Come)最大(big)的(of)一(one)次（考慮到(arrive)紀委将有上(superior)一(one)級派駐，其權利所剩更少）。最終，市一(one)級政府将形成行政權（市長）、地(land)方國(country)有企業CEO（含原來(Come)屬于(At)地(land)方政府的(of)新型PPP混合所有制企業）、地(land)方紀委法院、地(land)方國(country)資委（或由省一(one)級管理）等近乎并立的(of)權力結構。這(this)種結構與省、部、央企結構類似，是(yes)一(one)種更爲(for)現代化的(of)結構。

第三，中央政府收權，或對應發放數萬億特别國(country)債、基金。

自分稅制改革之後，中央政府已經對财權部分上(superior)收，跑部錢進、區域調劑皆需以(by)此爲(for)基礎；但是(yes)，接下來(Come)，地(land)方政府失去了(Got it)地(land)方融資平台的(of)擴張大(big)權，土地(land)出(out)讓收入又減少了(Got it)（相對與經濟增速，未必是(yes)絕對值），自然應該管理的(of)事情也不(No)能那麽多了(Got it)——削權與減事要(want)結合。

所以(by)，你看到(arrive)，近期圍繞棚戶區建設，以(by)國(country)家信用(use)爲(for)之背書，這(this)等于(At)把地(land)方債務、權責一(one)起移交中央，是(yes)爲(for)乾坤大(big)挪移（所謂公益性支出(out)）；同時(hour)，未來(Come)教育、醫療等各項支出(out)亦将不(No)同程度由中央垂直管理與地(land)方管理結合（所謂事業型支出(out)）；而社保、環保等可能與當地(land)稅收更直接的(of)挂鈎，市長由“投資發展城市”變爲(for)“運營服務城市”，市長經濟體制不(No)複成爲(for)主流。

同時(hour)，目前諸多存量債務僅靠地(land)方政府也不(No)可能自己消化完成，勢必需要(want)重要(want)做統一(one)的(of)制度安排。中央對其中具有公益性的(of)、将來(Come)屬于(At)中央的(of)債務進行徹底剝離，發行特别國(country)債打包處理，以(by)中央信用(use)償還可能是(yes)最佳選擇；而對于(At)那些明确應屬于(At)地(land)方屬性的(of)，部分通過地(land)方AMC處理掉，部分将來(Come)有省一(one)級政府統籌，量力爲(for)出(out)。

究其根本就是(yes)諸多縣市長對于(At)發展經濟已經沒有太大(big)助力（直轄市、單列市等情況有所不(No)同），需要(want)新的(of)制度安排。

後續連鎖影響有多大(big)？

所以(by)，我(I)們(them)看到(arrive)，43号文本身的(of)影響或許沒那麽大(big)，但是(yes)背後的(of)連鎖反應還會有很多，是(yes)窺探後續改革的(of)窗口。我(I)們(them)簡單推演後包括：

債務拆彈。中國(country)過去這(this)些年，在(exist)快速發展過程中也埋藏了(Got it)很多炸彈，或者說堰塞湖，地(land)方政府18萬億的(of)債務無疑是(yes)最大(big)的(of)，這(this)次改革的(of)直接效果就是(yes)要(want)拆彈。拆彈後，公益性部分由中央政府埋單，市場性的(of)由市場承擔，剩餘部分由地(land)方政府、省政府承擔。

财政體制改革與事權轉移。地(land)方财權上(superior)收，公益性事權上(superior)收後，地(land)方小政府化，地(land)方企業公私合營，财政體制亦将配套改革。如資源稅、環境稅、房地(land)産稅等都有鮮明區域特色。

條大(big)于(At)塊。以(by)部委、央企爲(for)代表的(of)條條，将會日益強于(At)以(by)地(land)方政府爲(for)代表的(of)塊塊，未來(Come)央企、地(land)方國(country)企的(of)作(do)用(use)不(No)是(yes)要(want)弱化而是(yes)要(want)強化。

行政等級縮減。中國(country)的(of)很多爲(for)題都是(yes)由于(At)國(country)家太大(big)造成的(of)，過往多達16級的(of)管理體制是(yes)問題核心，現在(exist)，行政等級有望縮減到(arrive)國(country)家、省部直轄市與央企、縣市與地(land)方國(country)企、鎮、村等五級，這(this)将近乎于(At)漢唐時(hour)期，管理效率有望明顯提升。

同級半徑擴大(big)與簡政放權。當然，這(this)也會造成一(one)個(indivual)問題，就是(yes)同一(one)級的(of)管理半徑太大(big)，難以(by)橫向溝通，這(this)就需要(want)：第一(one)，簡政放權，把很多市場可以(by)做好的(of)放給市場，僅僅做監管者；第二，成立類似中央的(of)小組制，或者叫參謀長聯席會議制，不(No)能隻有群策群力但沒人(people)負責；第三，要(want)加強群衆參政議政，有些地(land)方必須要(want)民衆自決，這(this)點可能最難。

省部、縣市、村鎮智能重新定位。在(exist)過去這(this)些年，省一(one)級的(of)職能總體上(superior)是(yes)在(exist)弱化的(of)，因爲(for)它财權在(exist)上(superior)，事權在(exist)下，人(people)事權也不(No)夠明朗；當省一(one)級直管縣之後，且上(superior)收市一(one)級發債權之後，省這(this)一(one)級是(yes)要(want)做強的(of)，同時(hour)弱化市長權力後，部一(one)級向下的(of)通道也應該會打開。同時(hour)，縣市的(of)權力結構有望下移，走親民路線，就是(yes)要(want)深入到(arrive)本地(land)村鎮；而村鎮的(of)權力會集中化，以(by)前多年很多處于(At)廢棄狀态。

地(land)方企業改革重構。地(land)方政府的(of)權力削弱之後，地(land)方企業的(of)改革應該也會順承發生(born)，特别是(yes)很多地(land)方政府是(yes)地(land)方國(country)企改革的(of)障礙，可以(by)想見，央企也好，地(land)方企業自身跨區兼并合作(do)也好，省部級企業的(of)垂直整合也好，将會提速。

中國(country)經濟動力重置。在(exist)過去中國(country)的(of)經濟增長動力，主要(want)是(yes)民衆自發（特别是(yes)教育進步）、中央推動、地(land)方政府經營三力合一(one)；在(exist)新形勢下，地(land)方政府的(of)權力削弱後，中央政府在(exist)微觀項目上(superior)的(of)弱化之後，仍然會參與到(arrive)重要(want)的(of)國(country)家資本主義項目，如芯片、新能源、航空等。但是(yes)這(this)種動力機制會更加安全，不(No)會擴大(big)國(country)家風險，也更适合未來(Come)全球化競争。

我(I)們(them)預計，在(exist)18大(big)三中全會300多項改革清單中，這(this)一(one)環的(of)改革牽扯極廣，複雜性很高，可以(by)視爲(for)位居前列的(of)重要(want)制度安排。但是(yes)，既然反腐、房地(land)産改革等硬骨頭也能啃，似乎我(I)們(them)也可以(by)期待該項改革已經箭在(exist)弦上(superior)——43号文或爲(for)引信，發行數萬億特别國(country)債讓地(land)方政府一(one)次性減負也是(yes)其中必不(No)可少的(of)前置性手段。

這(this)是(yes)一(one)次面向未來(Come)30年的(of)制度改革，此爲(for)預測，以(by)觀後效。