繼全國(country)人(people)大(big)審議通過預算法修正案之後，《國(country)務院關于(At)加強地(land)方政府性債務管理的(of)意見》（以(by)下簡稱43号文）公布，表明新一(one)屆政府在(exist)地(land)方政府債務管理上(superior)已經形成較爲(for)明确的(of)政策框架和(and)綱領，在(exist)新的(of)政策框架下，如何解讀相關政策？如何看待存量城投債的(of)信用(use)能力以(by)及未來(Come)城投投資策略問題？下面我(I)将圍繞市場關心的(of)問題展開讨論。

一(one)、分析之前，首先有幾個(indivual)概念要(want)厘清一(one)下：

1、原地(land)方政府性債務範圍的(of)界定

因爲(for)43号文明确在(exist)存量債務處置中：以(by)2013年政府性債務審計結果爲(for)基礎，結合審計後債務增減變化情況，經債權人(people)與債務人(people)共同協商确認，對地(land)方政府性債務存量進行甄别。

所以(by)原地(land)方政府性債務的(of)範圍界定依據應該是(yes)2013年的(of)審計結果。

按照《國(country)務院辦公廳關于(At)做好全國(country)政府性債務審計工作(do)的(of)通知（國(country)辦發明電【2013】20号）》，2013年地(land)方政府性債務審計範圍包括：

（1）地(land)方政府負有償還責任的(of)債務增長情況。是(yes)指地(land)方政府（含政府部門和(and)機構，下同）、經費補助事業單位、公用(use)事業單位、政府融資平台公司和(and)其他(he)相關單位舉借，确定由财政資金償還的(of)債務。一(one)是(yes)地(land)方政府債券、國(country)債轉貸、外債轉貸、農業綜合開發借款、其他(he)财政轉貸債務中确定由财政資金償還的(of)債務。二是(yes)政府融資平台公司、政府部門和(and)機構、經費補助事業單位、公用(use)事業單位及其他(he)單位舉借、拖欠或以(by)回購（BT）等方式形成的(of)債務中，确定由财政資金（不(No)含車輛通行費、學費等收入）償還的(of)債務。三是(yes)地(land)方政府糧食企業和(and)供銷企業政策性挂賬。

（2）地(land)方政府負有擔保責任的(of)債務增長情況。是(yes)指因地(land)方政府提供直接或間接擔保，當債務人(people)無法償還債務時(hour)，政府負有連帶償債責任的(of)債務。一(one)是(yes)政府融資平台公司、經費補助事業單位、公用(use)事業單位和(and)其他(he)單位舉借，确定以(by)債務單位事業收入（含學費、住宿費等教育收費收入）、經營收入（含車輛通行費收入）等非财政資金償還，且地(land)方政府提供直接或間接擔保的(of)債務。二是(yes)地(land)方政府舉借，以(by)非财政資金償還的(of)債務，視同政府擔保債務。

（3）地(land)方政府可能承擔一(one)定救助責任的(of)其他(he)相關債務（以(by)下簡稱其他(he)相關債務）增長情況。是(yes)指政府融資平台公司、經費補助事業單位和(and)公用(use)事業單位爲(for)公益性項目舉借，由非财政資金償還，且地(land)方政府未提供擔保的(of)債務（不(No)含拖欠其他(he)單位和(and)個(indivual)人(people)的(of)債務）。政府在(exist)法律上(superior)對該類債務不(No)承擔償債責任，但當債務人(people)出(out)現債務危機時(hour)，政府可能需要(want)承擔救助責任。

（4）通過新的(of)舉債主體和(and)舉債方式形成的(of)地(land)方政府性債務。即在(exist)上(superior)述三類債務範圍之外，通過新的(of)舉債主體和(and)舉債方式形成的(of)地(land)方政府性債務。一(one)是(yes)全額撥款事業單位爲(for)其他(he)單位提供直接或間接擔保，且由非财政資金償還的(of)政府負有擔保責任的(of)債務。二是(yes)政府融資平台公司、經費補助事業單位和(and)公用(use)事業單位通過融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等新的(of)方式形成，用(use)于(At)非市場化方式運營的(of)公益性項目，由非财政資金償還，且地(land)方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的(of)其他(he)相關債務。三是(yes)國(country)有獨資或控股企業（不(No)含地(land)方政府融資平台公司）、自收自支事業單位等新的(of)舉債主體，通過舉借、融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的(of)，用(use)于(At)公益性項目，由非财政資金償還，且地(land)方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的(of)其他(he)相關債務。

其中新的(of)舉債主體用(use)于(At)公益性項目的(of)債務僅包括用(use)于(At)交通運輸（鐵路、公路、機場、港口等）、市政建設（地(land)鐵、城市道路、公共交通、廣場、文體場館、綠化、污水及垃圾處理等）、保障性住房、土地(land)收儲整理等的(of)債務，不(No)包括企業法人(people)和(and)自然人(people)投資完全按市場化方式運營項目形成的(of)債務。

2、政府性債務、政府債務和(and)政府或有債務。

43号文中多次出(out)現：政府債務、政府性債務和(and)政府或有債務，因此，我(I)們(them)要(want)明确政府債務、政府性債務和(and)政府債務的(of)區别和(and)相互關系。

政府性債務包括：政府負有償還責任、政府負有擔保責任、可能有一(one)定救助責任的(of)債務。如果按照2013年審計結果就是(yes)表1所涵蓋的(of)内容。

其中，政府負有償還責任的(of)債務即政府債務，政府債務以(by)外的(of)政府性債務統稱政府或有債務。

3、公益性問題

預算法修正案規定舉借的(of)債務隻能用(use)于(At)公益性資本支出(out)，不(No)得用(use)于(At)經常性支出(out)。按照43号文規定，地(land)方政府舉債融資機制主要(want)針對公益性事業。那麽何謂公益性是(yes)投資者和(and)金融機構都需要(want)注意的(of)一(one)個(indivual)問題。

目前已有的(of)相關文件資料中對于(At)公益性的(of)定義有一(one)下幾種：

（1）發改委在(exist)審核發行企業債中對于(At)平台債和(and)産業債的(of)分類認定中規定：

公益性項目是(yes)指爲(for)社會公共利益服務、不(No)以(by)盈利爲(for)目的(of)，且不(No)能或不(No)宜通過市場化方式運作(do)的(of)政府投資項目。公益性項目包含但不(No)限于(At)以(by)下幾類：

①城市開發、基礎設施建設項目：包括城市基礎設施建設、市政建設、園區開發、建設等；

②土地(land)開發項目：包括土地(land)整理、土地(land)儲備管理等；

③公益性住房項目：包括棚戶區改造、保障房、安居房、安置房、經濟适用(use)房、廉租房等；

④公益性事業：包括垃圾、污水處理、環境整治、水利建設等。

準公益性項目是(yes)指爲(for)社會公共利益服務，雖不(No)以(by)盈利爲(for)目的(of)但可産生(born)較穩定的(of)經營性收入的(of)政府投資項目。準公益性項目包含但不(No)限于(At)以(by)下幾類：

①公共服務項目：包括供水、供電（電力）、供氣、供熱等；

②公共交通建設運營項目：包括高速公路投資運營、鐵路、港口、碼頭、機場（民航）建設運營、軌道交通建設運營、城市交通建設運營等。

（2）《關于(At)貫徹國(country)務院加強地(land)方政府融資平台公司管理通知》财預【2010】412号文

“公益性項目”是(yes)指爲(for)社會公共利益服務、不(No)以(by)盈利爲(for)目的(of)，且不(No)能或不(No)宜通過市場化方式運作(do)的(of)政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以(by)及公共衛生(born)、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目

（3）《國(country)務院辦公廳關于(At)做好全國(country)政府性債務審計工作(do)的(of)通知》（國(country)辦發明電【2013】20号）

公益性項目包括交通運輸（鐵路、公路、機場、港口等）、市政建設（地(land)鐵、城市道路、公共交通、廣場、文體場館、綠化、污水及垃圾處理等）、保障性住房、土地(land)收儲整理等。

從以(by)上(superior)政府規定中，明确都提到(arrive)屬于(At)公益性的(of)隻有：市政道路、公共交通、保障性住房。

所以(by)對于(At)公益性的(of)定義目前尚無統一(one)規範，還需要(want)等待相關政策細則的(of)明确。

二、按照新預算法和(and)43号文規定，規範的(of)地(land)方政府融資機制

規範的(of)地(land)方政府舉債融資機制僅限于(At)：政府舉債、PPP（即政府和(and)社會資本合作(do)）和(and)規範的(of)或有債務。

1、政府舉債

政府債務隻能通過政府及其部門舉借，不(No)得通過企事業單位等舉借，規定主體僅限省級政府，省級以(by)下無舉債權，市縣可由省級政府代爲(for)舉借。

政府債務舉債：用(use)途限定（隻能用(use)于(At)公益性資本支出(out)和(and)适度歸還存量債務，不(No)得用(use)于(At)經常性支出(out)）、規模控制（财政部測算、國(country)務院确定、人(people)大(big)批準）、預算管理（分類納入管理）

政府舉債以(by)政府債券形式，按照公益性事業有無收益分爲(for)一(one)般債券和(and)專項債券。

2、PPP

43号文規定：鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一(one)定收益的(of)公益性事業投資和(and)運營，政府通過特許經營權、合理定價、财政補貼等事先公開的(of)收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。政府不(No)承擔投資者或特别目的(of)公司的(of)償債責任。

社會資本獨自或者與政府共同成立特别目的(of)公司（以(by)下簡稱SPV）進行公司建設和(and)運營合作(do)項目，投資者或SPV可以(by)通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資産證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。

3、規範的(of)或有債務

43号文規定：剝離融資平台公司政府融資職能，融資平台公司不(No)得新增政府債務。地(land)方政府新發生(born)或有債務，要(want)嚴格限定在(exist)依法擔保的(of)範圍内，并根據擔保合同依法承擔相關責任。

地(land)方政府依法擔保範圍：

《中華人(people)民共和(and)國(country)擔保法》（1995年）是(yes)規定和(and)約束擔保行爲(for)的(of)根本法律。它規定的(of)擔保方式包括保證、抵押、質押、留置和(and)定金。

該法第八條規定：“國(country)家機關不(No)得爲(for)保證人(people)，但經國(country)務院批準爲(for)使用(use)外國(country)政府或者國(country)際經濟組織貸款進行轉貸的(of)除外”。

保證是(yes)指保證人(people)和(and)債權人(people)約定，當債務人(people)不(No)履行債務時(hour)，保證人(people)按照約定履行債務或者承擔責任的(of)行爲(for)。

《新預算法》規定：除法律另有規定外，地(land)方政府及其所屬部門不(No)得爲(for)任何單位和(and)個(indivual)人(people)的(of)債務以(by)任何方式提供擔保。

由此可見，地(land)方政府依法擔保範圍僅限經國(country)務院批準爲(for)使用(use)外國(country)政府或者國(country)際經濟組織貸款進行轉貸的(of)擔保行爲(for)。

而且進一(one)步根據預算法和(and)43号文可以(by)合理推測，政府融資行爲(for)僅限于(At)公益性項目，不(No)同融資方式是(yes)圍繞的(of)投資項目的(of)運作(do)方式、公益性和(and)收益性來(Come)考慮。從政府自身控制債務的(of)角度出(out)發，能夠市場化運作(do)的(of)，一(one)定會市場化；無法完全市場化的(of)就考慮政府舉債和(and)PPP來(Come)運作(do)。

三、規範的(of)政府性債務範圍

根據預算法和(and)43号文，不(No)考慮現有的(of)政府性債務存量處置，結合規範的(of)政府舉債融資機制，未來(Come)規範的(of)政府性債務範圍如下：

其中需要(want)特别注意的(of)是(yes)，43号文明确規定：